13.10.2008 16:17Вышла из печати коллективная монография российских политологов «Реформа местной власти в городах России, 1991-2006» (Санкт-Петербург, 2008). Авторы рассматривают становление местного самоуправления, тенденции и закономерности политики институциональных изменений на федеральном и региональном уровнях. В частности, подробно анализируется реформа местной власти в Саратове. Соответствующая глава называется «Саратов: бунт на коленях».
Авторы книги: Владимир Гельман, Елена Белокурова, Надежда Борисова и Сергей Рыженков. Рыженков, бывший саратовец, в середине 1990-х был редактором газеты «Авторское право».
Приводим заключительную главу о саратовской политике:
Уроки и перспективы
Несмотря на то, что в результате общеполитических и институциональных изменений в сфере местного самоуправления, осуществленных в первой половине 2000-х годов Центром, муниципальная автономия в саратовском случае исчезла без остатка, было бы неправомерно отодвигать на второй план задачу осмысления этапов реформирования местной власти в Саратове, предшествовавших такому исходу.
Реформа 1990-х годов привела в Саратове не к установлению той или иной формы местной автономии, как в некоторых других городах России, а к восстановлению системы контроля в новых формах. В связи с этим возникают основания для постановки двух вопросов. Во-первых, возможен ли был иной сценарий реформы, или же Саратов в силу неблагоприятного «советского наследия» был обречен на воспроизводство подчиненного положения местной власти в системе регионального управления? Во-вторых, каким образом в течение длительного периода элиты могут «игнорировать» явные структурные предпосылки для возникновения местной автономии? Ответы на оба вопроса выглядят неочевидными.
Преодоление глубоко укорененного в саратовской политике «советского наследия» могло бы быть связано лишь с приложением значительных целенаправленных усилий федеральной власти. В действительности все происходило иначе. Вмешательство федерального Центра в саратовскую политику в 1991-1992 и в 1996 годах препятствовало становлению местной автономии, приводя к бессмысленному завершению «бунтов» городских акторов. Влияние же его в виде институциональных изменений, даже способствующих развитию местной автономии, имело в саратовском случае весьма ограниченный эффект. Так было с принятием ФЗМСУ, реализация которого в регионе столкнулась с взаимной блокадой городских и областных акторов во время второго «бунта», а позднее была осуществлена в варианте, исключавшем местную автономию. Вместе с тем, запущенные Центром институциональные изменения в случаях реформ местной власти в других городах осуществлялись точно так же, но приводили к более благоприятным для местной автономии последствиям. В Саратове, однако, для преодоления «советского наследия» необходимы были особые усилия, связанные с проведением Центром специфического по отношению к региону курса, в том числе – и в сфере местного самоуправления. Однако, даже если вывести за скобки вопрос о том, заинтересован ли был Центр в том, чтобы проводить такой курс, очевидно, что в течение 1990-х годов он не обладал ресурсами для его выработки и реализации, в том числе – ресурсами, которые предполагали принуждение региональных властей к исполнению принятых им решений. И, хотя в самом начале 2000-х годов Центр частично восполнил эти ресурсы, говорить о его специфическом политическом курсе по отношению к конкретным регионам некоторое время не приходилось, а после 2003 года политика Центра напрямую подавляла любое движение в направлении муниципальной автономии.
В этом смысле саратовский опыт реформы местной власти может послужить, скорее, уроком того, как не надо проводить институциональные изменения. Курс реформ, начатый Центром и реализовавшийся в Саратовской области в 1990-е — начале 2000-х годов в изначально неблагоприятной институциональной среде, был (1) частичным и неполным; (2) непоследовательным и подверженным многим конъюнктурным колебаниям; (3) растянутым во времени; (4) не был связан с институциональными изменениями в других сферах; (5) не содержал механизмов принуждения (включая эффективную систему санкций). Все это позволяло саратовским акторам либо блокировать изменения, либо проводить их в наихудшем для местной автономии варианте.
Вместе с тем динамика политических возможностей в регионе как будто бы способствовала становлению местной автономии. Сдвиг концентрации ресурсов на фоне экономического роста 2000-х годов вступил в противоречие с неформальным сохранением в регионе практики «исполнительной вертикали».
Частичная реставрация системы контроля и подчиненного статуса городских властей Саратова в рамках региона не соответствовала реальному потенциалу областного центра. Саратов оказался в состоянии претендовать на статус «центра» и экономическую автономию от областной периферии в смысле самостоятельного распоряжения ресурсами. Городская мэрия концентрировала в своих руках новые экономические ресурсы и выстраивала собственную систему управления городом. В то же время усложнение управленческих задач ставило в повестку дня вопрос о переходе мэра от сохранения собственной автономии как актора к тем или иным стратегиям, направленным на повышение автономии города. И, хотя до попыток институциональных изменений дело не доходило, призрак нового «бунта», безусловно, бродил по Саратову.
Так или иначе, к началу контрреформы уровень политической автономии местного самоуправления в Саратове был не просто невысок. Он ни разу не только не превысил, но даже и не достиг уровня 1991 года (период первого городского «бунта»). А это заставляет оценивать результаты реформ местной власти в Саратове как явно негативные: несмотря на изменения политических возможностей, многочисленные кадровые и институциональные изменения (или, возможно, даже благодаря им), Саратов на тот период если не отстоял от местной автономии дальше, чем в советский период, то, по крайней мере, к ней не приблизился.
В этих условиях смена Центром общеполитического курса, частью которого стала контрреформа местного самоуправления, привела к полному политическому провалу этого института на уровне региональной столицы, хотя, очевидно, что сама по себе она не предполагала автоматического достижения такого результата. Более того, ее частичная реализация (в совокупности с очередным вмешательством Центра в дела региона) спровоцировала попытку нового «бунта», завершившегося неудачей, как и прежние попытки. И, хотя провал местного самоуправления как политического проекта налицо, было бы преждевременно говорить о полной необратимости этого процесса, по крайней мере, до того, как в 2009 году полностью вступит в силу новый федеральный закон о местном самоуправлении.
Структурные предпосылки восстановления элементов городской автономии сохраняются: Саратов по-прежнему остается главным экономическим, культурным и образовательным центром области. Более того, начавшийся еще в период развала аяцковской экономической мини-империи интенсивный рост экономики продолжается, также как процесс вхождения в областную и, прежде всего, городскую экономику московского и самарского бизнеса. При этом данные процессы протекают на фоне частичного распада традиционных клиентелистских сетей в регионе. Все это усиливает структурные предпосылки муниципальной автономии. И независимо от политических тенденций на общенациональном уровне тенденция к получению политического представительства бизнеса в органах областной и городской власти может только развиваться. А это значит, что двусторонние отношения по линии «область – город» почти неминуемо должны расшириться до трехсторонних за счет включения групп интересов влиятельного бизнеса. Разумеется, это ставит под сомнение кажущуюся очевидность муниципального тупика, но отнюдь не обещает возрождения элементов местной автономии. В этой связи в Саратове (как, впрочем, и в ряде других крупных городов страны) налицо противоречие между ожидаемой динамикой, которая задана логикой социально-экономического развития города и региона, и наблюдаемой статикой, которая теперь уже вызвана не столько «советским наследием», сколько нынешним курсом Центра, способствующим консервации статус-кво в политическом развитии Саратовской области. Хотя возможные изменения этого курса, скорее всего, подорвут сложившийся на сегодняшний день на уровне местной власти в Саратове отрицательный эквилибриум, пока трудно предсказать, какого именно рода эффекты могут проявиться в этом случае и смогут ли они при прочих равных условиях способствовать становлению местной автономии на саратовской почве.
